来源：国家金融与发展实验室
作者：李扬，中国社会科学院学部委员、国家金融与发展实验室理事长
“稳步防控疫情的同时，要防止经济过度衰退，政策的总取向，就是‘要让灯一直亮着’。”4月10日，中国社会科学院学部委员、国家金融与发展实验室理事长李扬在参加“疫情下的全球经济信心指数发布”线上论坛时表示。他认为，近一段时间，国内很多地方开始复工，用电量也上去了，但是复产率不高，不令人满意，“要我说，复工不复产也好，灯亮着，说明单位还在，说明大家的希望还在。我们必须明确，在疫情蔓延期间，政策指向的重点不是刺激经济，而是要维持企业生存和人口就业。只有活下来才有希望。因此，尽可能维持企业运转，致力于恢复信心，是我们真正要做的事情。这种思路，应当成为我们研究当前复杂问题的分析方法。”据此他建议，抗疫期间，政策取向应突出就业和民生，因此，应当围绕推进城乡一体化、乡村振兴、提升城市治理能力等目标，全面推进公共工程建设，各种以赈灾为导向的公共工程更不可少。为了支持这些公共工程，财政政策和货币政策宜取明确的扩张态势，其中，增加政府债务发行必不可少，货币政策应当为各级政府的债务筹资提供支持。扶植中小企业，比以往任何时候都更重要。但是，对于以求生存为第一要务的中小企业而言，提供贷款固然重要，增加投资更为紧迫。为此，大力发展各类政策性金融业务，并相应地改造现有的中小金融机构，使之服务中小企业，应成为深入改革的重要任务。
本文系作者在《财经》于4月10日举办的“疫情下的全球经济信心指数发布”线上论坛的讲话基础上整理出的修订稿。
感谢《财经》给了这样一个机会。好在朱民在前面环绕疫情和全球经济共同面临的挑战做了一个非常全面系统的分析，有些话，特别是关于疫情的，我就可以少说了。
我讨论的题目是“做好应对新型长期衰退的准备”。在这个总题目下，我主要同大家分享对四个问题的看法，因时间有限，我主要谈观点，不展开论述。
在阐述这些看法之前，首先简要说明一下我对全球经济增长前景的看法。我总的感觉是不乐观，而且是非常不乐观。我用新型长期衰退来概况当前的全球经济，一是说我们面临长期衰退，二是说这种衰退非常特别，我们过去没有遇到过。在这次疫情大爆发之前，年的全球经济和中国经济都已呈下行趋势。结果，屋漏偏逢连阴雨，冠状病毒汹汹而来，整个经济的运行被推出了正常轨道，下滑到了更低一级的轨道上。
应当清楚地看到，疫情对全球经济的冲击全面且巨大。大致概括起来，主要体现为7个方面的冲击，即：需求冲击、供应冲击、金融冲击、生命损失的冲击、劳动力市场的冲击、中小企业破产的冲击以及全球产业链冲击。这些冲击中任何一个都不容易对付；七个冲击叠加，当然压力更大。这些冲击将在中长期内影响和冲击全球的经济增长动能和发展潜力，把全球经济推向一个水平更低的增长轨道。4月9日，IMF总裁克里斯塔利娜·格奥尔基耶娃在为IMF与世界银行远程春季会议发表揭幕演讲时说，受新冠肺炎疫情影响，年全球经济将急剧跌入负增长，全球预计将出现上世纪30年代大萧条以来最糟糕的经济后果。我基本上同意她的看法。
基于以上背景，我想同大家分享四个看法。
一、研究当前形势的方法大家知道，从事研究，第一重要的是方法。各种各样的结论，背后都有某种方法在支撑着。那么，面对疫情冲击这一新局面，怎样的分析框架是最适合的呢？最近我看了一些材料，也做了一点思考，我认为，疫情经济学可能是最适合的分析方法，更准确地说，在各种分析方法中，疫情经济学可能最具针对性。我概括一下，分析疫情蔓延下的经济运行，有三个要点。
第一，当前，一切政策产生作用的前提，是疫情能得到控制。如果不能优先应对好控制疫情这场公共卫生危机，不能有效对付病毒及其传染，包括货币政策和财政政策在内的所有政策都将归于无效。
第二，由第一点可以自然地得到这样的推论：经济衰退成为目前应对新冠疫情的一项公共卫生措施。这是因为，我们所采取的所有措施，或者阻碍了人们工作，从而加剧了供应端的衰退，或者阻碍了消费，从而加剧了需求端的衰退。这意味着，在目前的情形下，经济衰退是正常的，是有意为之且不可避免的。这就将危机的医疗因素、人口因素与经济因素密切联系在一起了。
第三，疫情中形成的一些产业链的断裂，可能永远不能恢复。如果疫情持续较久，则疫情结束后的经济，将被全面推向比疫情前更低的增长轨道。
基于以上三点，主要结论是：面对疫情，防疫是压倒一切的目标。在这里，不像其他领域和正常时期，根本不存在诸目标之间的权衡，亦不存在与其他经济政策目标的“替代”问题。在保证实现控制疫情这一目标的基础上，经济政策只能聚焦于防止经济过度衰退上。在这个意义上，目前各国采取的“刺激计划”，本质上都是“保护计划”。这些计划需要为各类员工、企业、银行以及生产网络提供保护。此外，它也需要激发人们对于经济终将恢复正常的信心，同时为经济上需要帮助的公民提供保护。
我最近同很多人讨论过这个问题。近来，国内很多地方开始复工，用电量也上去了，但是复产的情况非常不乐观。有人说这种复工不如不复，而我要说的是，复工哪怕不复产也好，灯亮着说明单位还在，人还在，大家希望还在。我们必须明确：在疫情蔓延期间，政策的指向恐怕不是刺激经济，而是要维持企业生存和人口就业。活下来才有希望，活下来就有希望。因此，尽可能维持企业运转，致力于恢复信心，是我们真正要做的事情。我以为，这是我们研究当前形势的分析方法。
看一看4月9日美联储公布的政策声明，有助于我们理解这种分析方法和由此产生的政策立场。美联储的声明称：当前最优先要解决的问题是公共卫生危机，货币政策的职责是在此经济受限时期，行使全部权力以提供救援和稳定，所采取措施要“强有力、积极主动甚至有攻击性”，确保经济在疫情结束后能够强有力复苏。不难看到，这里的重点在于保持稳定和恢复信心。我们看到，从3月初展开规模空前的一体化救市措施以来，美国的财政金融政策的救助触角已经伸到了经济的每一个角落，救助对象也广泛包括了住户、企业、州和地方政府等一切主体。仔细分析这些举措的导向就很清楚，维持生存是第一要务。放眼世界各国，莫不如此。这种政策逻辑，值得我们认真分析和借鉴。
二、对策要点：就业优先、生存为要、民生为本根据前面的分析方法，抗疫时期整体的政策要点就可以概括为三句话，即：就业优先、生存为要、民生为本。这几个要点，是前面讨论的合乎逻辑的推演。环绕上述目标的对策，堪称汗牛充栋，诸如财政方面的减免降税和各种补贴，社会政策的免租金、发救济，货币金融政策的加贷款、降利率等等。这些都十分重要。
其一，要切实支持中小微企业。大家都知道，中小微企业关乎就业，间接地关乎社会稳定，其重要性无论如何强调都不过分。我们也看到，从疫情开始之时，从中央到地方，几乎每天都有支持中小微企业的措施推出。但是，广大中小微企业仍然未获得真正的实惠。其实，这种“好政策不落实”的情况，近年来广泛存在。个中原因，需要认真分析。在我看来，主要问题是两类。一是制度问题、意识形态问题。凡是做过小企业调查的都知道，在中国，中小微企业大多是民营企业，它们在中国得不到有力的支持，是因为针对中小微企业的高门槛、玻璃门等体制机制障碍，是因为陈旧的意识形态在作祟。二是技术问题。中小微企业在发展进程中，信息、技术、信用、管理、人才等，都十分缺乏。从这些层面上给中小微企业以支持，可能比资金更重要。再就资金来说，这些企业对形成权益的投资可能需求更大。目前，广大企业的生存都遇到问题，你却硬要把贷款塞给它们，尽管财务成本很低，但是，企业能否存活都是问题，再承接额外的债务负担，岂非荒唐？我以为，我国支持中小微企业发展的体制机制，到了认真改革的时候了，疫情的蔓延，使得问题更紧迫。
其二，积极推行以“赈灾”为基本导向的公共工程。近来，大家对老基建、新基建的讨论甚多。这说到了问题的点子上。因为，在可见的未来，在经济增长过程中，出口负贡献、国内消费负贡献，都将成为长期现象；增加投资，成为拉动经济增长的唯一途径。强调投资，与创新驱动并不矛盾，这是因为，任何创新，其第一个经济过程都是投资。继续依赖投资拉动，必须解决好两大问题，一是投什么，二是钱如何筹？
投资领域的选择，核心是要确定增长优先还是就业（民生）优先。长期以来，我们的经济发展是增长优先，所以，投资的主要领域是“铁公基”。～年应对全球危机，走的仍然是这个路子。很长时间以来，主管当局的主导看法是，有增长就有就业，就业目标可以被增长目标覆盖。应当说，在高速工业化过程中，这样处置两者的关系是可以理解的，也有一定合理性，但是，工业化基本完成，服务业在国民经济中的占比不断提高之后，增长和就业的关系就不能相互覆盖了。主要的趋势是：有就业就一定有增长，而有增长，但不一定就有就业。鉴于此，“就业优先”终于写进了中央文件，成为我国经济发展和宏观调控的主导目标。
我以为，抗疫期间，更要不折不扣贯彻就业优先原则，重点解决多数企业的生存问题和大多数人的吃饭问题。此次疫情以冷静的事实告诉我们：原来社会上有那么多的人是挣一文吃一文的，原来绝大多数人是没有财产收入的，对于这些人来说，没有就业就可能饿肚子，这当然也包括广大的城市“月光族”和工薪阶层。所以，施行广义的以赈灾为内容的公共工程，应当成为我们投资拉动的政策取向。
在具体讨论这个问题之前，我愿意同大家一起学习几年前习近平主席关于产能过剩、国土整治和城市基础设施问题的重要讲话。习主席讲话的大致意思是说，如果我们致力于像欧洲那样将国土整治一番，如果我们致力于向欧洲那样，全面完善城市基础设施特别是地下基础设施，中国的投资将还要延续几十年，因而根本就不存在产能过剩问题。当然，这里的关键是通过投融资体制改革，解决好这些社会基础设施投资的筹资机制问题，解决好实体经济领域中的供应和需求都客观存在，但苦于不能配对问题，从而将严重过剩的钢铁水泥等变成发达的基础设施。今天，是我们认真落实这一战略的时候了。
在这个总方向下，我大致列了四个领域。一是基建，特别是大家热议的“新基建”，应当成为投资重点，这关乎中国未来的发展，关乎中国发展的科技含量。二是环绕城乡一体化和乡村振兴战略，大力进行国土整治。这里的核心，是改变传统的城市化理念，以建立城乡统一的土地市场为核心，推动城乡一体化发展。三是在城市里特别是特大和超大型城市里，以公共卫生和防疫为突破口，全面提升和完善城市基础设施。这次疫情中我们知道了一组数字，令人震惊。新加坡人口不足万，共有间发热门诊，这使得它面对疫情，能够“佛性”地应付裕如。相比而言，上海城市2千多万人，疫情前只有间发热门诊，抗疫期间紧急增设了间社区哨点诊室，加起来仅及新加坡的三分之一。北京人口也超2千万，发热门诊比上海还少。须知，人口超千万，密度又高，可能产生各种我们不了解的公共卫生和公共安全问题，新冠肺炎只是这些风险中的一例。为应对这些问题，全面提升城市的基础设施质量和数量，已经刻不容缓。四是全面提升城乡教育水平。年世界银行有一个发展报告《工作性质的变革》，集中阐述了科技的发展已经改变了企业形态和就业格局，使得“打零工”成为社会的常态。为了跟上这个变化，各国应集中经济资源，改革现有的教育体制，建立终身学习机制，发展中国家更应以强烈的紧迫感投资于自己的人民，特别是投资于健康和教育这两类人力资本的基石。在这些方面，我们可以说刚刚起步。
三、财政政策与货币政策关于财政政策和货币政策以及两者间的协调问题，可以研究的方面非常多，业界近来也有大量的讨论，我这里不拟展开了说。
财政要做的事很多。
面对疫情，财政政策应当发挥更大的而且常常是主导性的作用，这一点已基本没有疑问；财政支出的细节也有大量文章可做。我今天特别想同大家讨论的问题是，政府如何为自己越来越大的支出筹资。想必大家都知道，恰恰在社会经济发展最需要政府增加支出之时，政府的财政收入却相对下降了。在去年的全国财政统计中，28个省市自治区的财政收入增长率大部分是下降的。今年已经公布了2月份的数字：28个省市自治区中只有浙江和云南是正增长，其他全是负增长。问题的严重性在于，这种现象恐怕又是一个长期趋势，也就是说，今后一个相当长时期中，我们要面对越来越大的财政收支缺口。
面对收支缺口，出路也很清楚，这就是发债，越来越大规模地发债。这样，从中央到地方，政府债务管理的问题便以前所未有的尖锐形式提到我们面前。近来，越来越多的人支持增加政府赤字。这是不错的。但是，且不说根据宪法法律，我国地方政府不能安排赤字，即便能够安排，也承受不了规模如此大、增长如此迅速的债务扩张。因此我们需要认真、全面研究政府债务管理问题。应当看到，政府作为融资主体，其融资方式是多样的，赤字债务融资自不必说，非赤字融资也有很大的空间，如今我国的地方政府的专项债多数属于此类。大致说来，赤字融资是用来弥补政府的公共消费性支出的，而非赤字性的融资则广泛地服务于各种投资项目的，这些项目可能会产生现金流，并能够积累资产。当然，政府用发债方式筹集资金，进行投资，本质上遵循的是市场原则，但是，由于它是政府行为，其本质则是政策性金融。我以为，认清这一点特别重要，因为，我们前面所举的几类投资，大都不是纯商业性投资，其现金流不稳定，且大多难以产生正收益，因此，需要通过政策性金融予以支持，而政府发债融资，便是此类政策性金融活动的主要组成部分。
债务是我的研究领域之一，我历来主张政府可以多发债，如今，发债已经不可避免，作为研究者，我觉得研究的重点应当立刻转移到建立有效债务管理体制机制的问题方面。这的确是我国财政金融领域中的大事。
金融的作用当然不可或缺，可以做的事情也很多。
简单概括一下，就总量而言，我主张比较快地把利率水平降下来，货币信贷的供应也要增加。我们完全没有必要在全球放水的大环境下，独自保持某种状态，这既无必要，事实上也做不到，勉强去做，宏观效果并不理想。应当清楚地认识到，货币政策的效力，多年来已经逐渐下滑，世界范围看，标志性事件就是年时任美联储主席格林斯潘在国会银行委员会就货币政策发表的证词。那个证词不仅宣告了以“单一规则”为主要内容的传统货币政策范式已经过去，而且宣告了货币政策以调控利率为主的新时代的开始。对于这种转变，很多人比较偏重于分析其从直接调控转向间接调控，从数量调控转向价格调控的一面，强调其调控机制的转变，并不太